EPPGG

EPPGG – Escolas de Políticas Públicas e Gestão Governamental

Crise nos EUA: onde está a saída?

Luiz Alfredo Salomão – Rio de Janeiro, 11 de agosto de 2008

1. Introdução

Em meados de abril de 2008, o mega-especulador financeiro e gestor de fundos de terceiros George Soros concedeu entrevista a propósito do  lançamento de seu último livro (The New Paradigm for Financial Markets), no qual escreveu:

─ “Estamos em meio a uma crise financeira, cujo tipo não vemos desde a Grande Depressão”1. Perguntado “se a crise era evitável?”, Soros respondeu que “poderia ter sido evitada sim, mas isso requereria o reconhecimento de que o sistema financeiro, como ele opera no momento, esta construído sobre premissas falsas. Infelizmente, tem-se o fundamentalismo do mercado como ideologia dominante, sustentando que os mercados são auto-corrigíveis. Isso é falso porque geralmente é a intervenção das autoridades estatais que salvam os mercados quando eles têm problemas. Desde 1980, tivemos cerca de cinco ou seis crises. Só para lembrar alguns casos: a crise bancária internacional (deflagrada em 1982 pelo Setembro Negro do México), a quebra do banco Continental Illinois em 1984, e a falência do Gerenciamento do Capital de Longo Prazo, de 1998, provocaram grandes estragos e, em alguma medida,  reestruturações do mercado”. Em cada episódio destes, as autoridades do Tesouro e/ou do Sistema de Reserva, historicamente, bancaram diretamente os prejuízos das empresas em dificuldades, montaram operações de resgate dando-lhes empréstimos de liquidez a custos subsidiados, ou ainda organizaram companhias privadas para assumi-los, com o objetivo de garantir os investidores e evitar suas perdas. Em julho de 2008, mais uma vez, uma lei2 foi aprovada no Congresso para socorrer o mercado de crédito imobiliário, através de um sistema de 12 bancos3 privados e de duas megaempresas4 — todos instituições financeiras de segunda linha, isto é, que não emprestam diretamente para o público, mas sim para outras instituições que, estas sim, operam com pessoas físicas — e que são de alguma forma garantidas pelo Estado (GSE-Government Sponsored Enterprises), mas cujas finanças estão em situação crítica. Descritas em detalhes no Anexo I, as duas empresas, e ─ apesar de desconhecidas no Brasil até muito recentemente ─ são dois gigantes prestadores de serviços financeiros, com ações na Bolsa de Valores de Nova Iorque, cujas cotações despencaram em julho para a metade do valor anterior em função da inadimplência de seus clientes. Os 12 são de capital fechado5 e também encontram-se em dificuldades financeiras. A sobrevivência dessas instituições privadas — que são “garantidas” pelo governo federal dos EUA por serem consideradas de interesse da política pública de canalização de recursos para financiar a custos baixos a habitação e o desenvolvimento urbano — dependia da intervenção governamental para dar-lhes apoio financeiro, autorizado agora pela nova lei no montante de até US$ 400 bilhões de recursos públicos, sobretudo para ajudar devedores hipotecários “falidos” a saldar suas dívidas. Mas sua sobrevivência não vai bastar para estabilizar o mercado de crédito garantido por hipotecas, ao qual estão intimamente conectados os demais segmentos dos mercados financeiro e imobiliário estadunidenses, além dos mercados financeiros de muitos países. Até pequenas instituições, como o Banco Central da Bolívia e os fundos de pensão chilenos têm reservas aplicadas em papéis da Fannie Mae e Freddie Mac, que ofereciam rentabilidade superior a dos T-Bonds e ainda aparentavam ter a mesma garantia dos títulos do Tesouro norte-americano. Mas gigantes financeiros, como seguradoras e bancos europeus, chineses, australianos etc. também sofreram duras perdas com securities lastreadas em subprime mortgages, cujas características são explicadas adiante.

A crise financeira de espectro mundial desencadeada em 2007, e que perdura até o presente, ameaça encerrar o ciclo excepcionalmente favorável para a economia mundial iniciado em 2003. Sua natureza é aqui analisada, juntamente com a intervenção do Estado norte-americano no mercado, na tentativa de corrigir distorções que ele próprio estimulou com sua política de taxas de juros irresponsável e falta de supervisão sobre os agentes financeiros que atuam no mercado de hipotecas. Estão em dificuldades a parcela mais rica da população norte americana e instituições financeiras estrangeiras, que participaram do ilusório movimento especulativo dos imóveis e aplicaram nas ações e mortgage securities da Fannie Mae e Freddie Mac — um jogo irresponsável em que parecia que todos ganhariam eternamente —. e que agora vêem despencar o valor destes ativos em que investiram suas poupanças. Também estão perdendo as camadas médias, que igualmente aplicaram suas poupanças naqueles mercados ou se endividaram mediante hipotecas subprime para financiar consumo conspícuo e, agora, não conseguindo quitá-las, têm como pena a execução das garantias e a perda de suas casas. Mais grave é a situação da parcela da população de baixa renda que não tinha acesso ao crédito hipotecário até 2002, mas foi atraída para formar o segmento subprime, onde podiam adquirir a casa própria com facilidades de pagamento no curto prazo e duríssimas condições no longo prazo, configurando uma verdadeira arapuca. O governo norte-americano garante que na nova política pública para o setor não haverá operações de salvamento e minimização de perdas para os investidores e intermediários que emprestaram de forma irresponsável a tomadores sem capacidade de pagamento. Garante também que não haverá benefícios indevidos para os tomadores de empréstimos hipotecários a serem socorridos. A futura valorização de seus imóveis será compartilhada com os entes governamentais. Ted mitchell, the president of the state board, said the plan is sound next and should be well received by districts. Porém, muitos comentaristas já lamentam o alto sacrifício que será imposto aos contribuintes estadunidenses para financiar os programas que estão sendo adotados para reativar os mercados de hipotecas e de construção de habitações, hoje paralisados. Afinal, US$ 400 bilhões a serem gastos até 2011 representam muito dinheiro em qualquer lugar do mundo. O tema é muito amplo e complexo, mas é fundamental entendê-lo em suas linhas gerais para acompanhar a evolução da atual crise financeira, a contaminação dos principais mercados interligados e avaliar os riscos a que estará submetida a economia mundial. Este artigo concentra-se em tentar articular os elementos básicos para a compreensão de como a crise se formou, em suas várias dimensões, e como poderá ser resolvida, ou não. Nas duas primeiras seções, descreve-se as características do mercado de crédito imobiliário baseado nas hipotecas, das instituições que lhe dão liquidez, e do segmento subprime. Em seguida, apresenta-se de forma impressionista os impactos da crise no mercado doméstico dos EUA e no resto do mundo. Aborda-se também as principais medidas de política pública adotadas pelo governo federal dos EUA para sanear estes mercados. Finalmente, uma seção é reservada para as conclusões. O Anexo I sintetiza as características técnicas dos papéis negociados no mercado de hipotecas e a estrutura deste. 2. Um pouco de história recente.

Uma das fontes da pujança norte-americana é  o alto grau de desenvolvimento de suas instituições financeiras, que permitiram financiar a expansão das atividades produtivas e do consumo. Os mercados estadunidenses estão sempre inventando novos instrumentos de crédito e derivativos que, ao mesmo tempo, servem para viabilizar os negócios e facilitar o jogo especulativo do capital. O sistema de crédito imobiliário dos EUA ─ que o Brasil clonou com adaptações, em 1965, durante a ditadura militar, criando o BNH e o Sistema Financeiro da Habitação, mas que acabou malogrando ─ já teve altos e baixos, chegando à beira da falência em 1989, com a crise das Savings&Loans, instituições especializadas em poupança e crédito imobiliário6. A partir do final da década dos 90, e sobretudo entre 2001 e 2004, com a redução dramática das taxas de juros nos EUA para evitar a recessão após o 11 de setembro (a taxa básica do FED chegou a 1% a. a. ), o crédito imobiliário floresceu, impulsionou a indústria da construção civil e viveu-se uma época incomparável em matéria de metros quadrados de residências construídas naquele país. Com a forte demanda por novas habitações, os preços dos imóveis nos EUA — que eram muito mais baratos do que no Japão ou na Europa — aumentaram consideravelmente. Um reflexo disto é que hoje, por conta dos incentivos dados desde a administração Clinton, nada menos do que 70% da população estadunidense possui casa própria. Tal percentual é superior ao correspondente às camadas da população consideradas de classe média e alta, onde o “sonho da casa própria” é importante. Isto resulta em parte7 da Lei de Reinvestimento Comunitário (Community Reinvestment Act), de 1977, que tornou ilegal a prática da restrição de crédito por motivo de raça ou de preconceito econômico em relação à região de moradia do pretendente ao crédito. Estes ingredientes permitiram o surgimento nos EUA de um mercado de mortgages8 socialmente bifurcado. De um lado, o tradicional segmento representado por tomadores de crédito hipotecário que têm empregos formais ou atividade econômica estável, casa própria, cartão de crédito, boa capacidade de pagamento e bom histórico de adimplência como devedores de empréstimos e compradores a prazo, o chamado mercado prime9, que era o único que existia até o início desta década. Sobre o comportamento de seus integrantes há cadastros de informações fantásticos, especialmente os dos cartões de crédito, mas também de outras instituições financeiras, que oferecem bases seguras para se prever como agirão e o risco de crédito que cada um representa. Eram 100% do mercado de hipotecas e passaram a significar apenas 70-80% do total. Isto porque, a partir da lei citada e da baixa do juro, as instituições financeiras passaram a se interessar pelas muitas pessoas que estavam excluídas daquela faixa mais privilegiada da população: os que não tinham bons empregos, nem casa própria, nem cartão de crédito, não tinham acesso ao crédito ao consumidor ou, tendo-o, eram inadimplentes. Ou seja, tinham histórias não muito limpas ou, simplesmente, não tinham história nenhuma no mercado financeiro. Verificava-se que a grande maioria deles pagavam com regularidade seus aluguéis e que os valores destes eram superiores ao que seria a prestação de um financiamento normal no valor necessário para a aquisição de sua respectiva moradia, sobretudo tendo em vista os baixíssimos juros entre 2001 e 2004. No entanto, estes cidadãos, que não eram prime, não tinham os recursos nem crédito para comprar imóveis. A partir desta percepção, muitas empresas se estabeleceram para aproveitar o novo nicho do mercado, oferecendo crédito fácil, os chamados empréstimos agressivos ─ isto é, sem exigências de comprovação de renda ou de patrimônio (as hipotecas Alt A), financiamentos baseados apenas no pagamento dos juros sem necessidade de pagamento do principal etc. ─ e crédito hipotecário a taxas mais elevadas do que as do mercado prime. É razoável: se o risco de inadimplência deste segundo tipo de devedor é maior do que o de um cliente prime, é natural que seu custo (a taxa de juros) seja mais elevado. Mas o diferencial de taxas atingiu 3 a 7 pontos percentuais a mais em relação à taxa prime. Isto é, os negros, os chicanos e moradores de zonas periféricas ─ vale dizer, os pobres ─ pagam nos financiamentos que tomam taxas bem superiores (até 12% a. a. ) às pagas pelos clientes prime (5% a. a). Ademais, enquanto para os clientes prime a taxa era pré-fixada, isto é, não variava ao longo do prazo do empréstimo hipotecário, os clientes subprime pagavam um juro fixo e relativamente baixo por 2 anos, mas a partir daí a taxa de juro se tornava flexível, isto é, pós-fixada em função da taxa estabelecida para os empréstimos de liquidez do FED à banca estadunidense (os fed funds). Como o prazo de amortização dos empréstimos hipotecários era de até 30 anos, a fórmula 2-28 era altamente perigosa para os tomadores, pois a partir do segundo ano os juros poderiam subir muito. Além disso, os contratos continham cláusula de multa pesada caso o devedor hipotecário resolvesse antecipar a amortização do empréstimo, se conseguisse um crédito prime a taxas mais baixas. Isto era uma forma de aprisionar o devedor subprime obrigando-o a pagar taxas elevadas. Uma verdadeira arapuca. O mercado de hipotecas norte-americano tem, portanto, duas componentes correspondentes a grupos sociais, ou estratos de renda, diversos: os primes e a escumalha subprime. Com taxas de juros regressivas em relação à renda e ao modo de vida dos tomadores. Um mecanismo importante deste mercado era o do refinanciamento. Os bancos nos EUA tinham limites para operações subprime fixados pelo sistema de reserva (a rede de bancos de reserva estaduais controlada pelo FED), de modo a garantir sua saúde financeira. Excedido este limite eram obrigados a ceder créditos a outras instituições, oferecendo-os a taxas (passivas) inferiores às taxas cobradas (ativas) dos tomadores subprime e lucrando a diferença (spread). Outras instituições financeiras que se especializaram na concessão de créditos subprime, não tinham limites, e podiam vender papéis lastreados em hipotecas para Fannie Mae, Freddie Mac, Bancos Federais de Empréstimos de Habitação, ou mesmo para bancos comerciais, como o Bear Stern, transferindo o risco e gerando recursos para novos empréstimos subprime. Os principais tomadores destas mortgages securities eram os fundos de investimentos agressivos e de alto risco, os hedge funds, que oferecem maior rentabilidade aos seus investidores, mas que declaradamente fazem aplicações de maior risco (derivativos, ações de companhias de segunda e terceira linhas, mortgages securities, etc. ). A alavancagem com que estes operadores do mercado subprime operavam era de até 60 vezes seu capital, o que era extremamente arriscado. Através deste mecanismo o mercado cresceu exponencialmente: de um volume concedido de créditos subprime em 2000 da ordem de US$ 150 bilhões, passou-se para um volume de US$ 650 bilhões, em 2005, de acordo com estimativas feitas numa CPI do Senado dos EUA. O estoque de mortgages subprime atreladas a taxas flutantes que foram reajustadas em 200710 é estimado em cerca de US$ 1,5 trilhões. Cerca de 6% dos donos de imóveis residenciais dos EUA tomaram empréstimos subprime com taxas reajustáveis. O mercado de crédito subprime é caso exemplar de como a componente especulativa do capital se comporta diante das oportunidades de gerar lucros, criando instituições11 novas ─ no caso, um mercado que não existia antes, incorporando pessoas até então excluídas das operações de crédito, novas empresas especializadas, novos títulos e valores, modalidades inovadoras de operação no mercado doméstico estadunidense e no sistema financeiro internacional (Salomão, L. A-2007) ─ contribuindo, assim, para a expansão em espiral das atividades econômicas, sobretudo a cadeia produtiva do setor de construção de residências nos EUA e segmentos de seu mercado financeiro. Por outro lado, o mercado subprime serve também para mostrar como a falta de supervisão e regulação adequadas ─ isto é, o mau funcionamento de instituições de controle e avaliação de risco do mercado de hipotecas ─ permitiu a concessão temerária de créditos, em valores superiores às capacidades de pagamento dos tomadores, de forma indiscriminada e em larga escala. Quando o devedor se enfrentava com a dificuldade de pagar seus compromissos, como sua residência tinha aumentado de valor, era-lhe oferecido imediatamente um novo crédito, de valor maior, que permitia saldar a dívida anterior e ainda dispor de mais dinheiro fresco. Isto é, o encadeamento de operações de repasse de créditos não fundamentadas em garantias seguras e baseadas apenas em bolhas de supervalorização dos imóveis. Com a elevação dos juros básicos nos EUA a partir de 2005, as prestações se tornaram insuportáveis para os devedores, levando-os à inadimplência e à execução das hipotecas e retomada das casas (foreclosure), logo a seguir postas à venda pelos bancos credores. Com a enxurrada de ofertas de centenas de milhares de imóveis à venda, os preços caíram dramaticamente, muitas vezes abaixo da metade do preço anterior, desvalorizando inclusive os imóveis vizinhos. Muitos compradores que ainda estavam adimplentes, viram sua situação patrimonial inverter-se e tornar-se negativa, pois sua dívida hipotecária passou a valer mais do que sua residência financiada. Além disso, o mercado subprime ilustra como um estado de euforia financeira e de consumo super-aquecido, assentado em bases artificiais e irregulares, conduziu a um desastre econômico ─ com prejuízos estimados em mais de US$ 400 bilhões12, afetando bancos (US$ 120 bilhões) e outras instituições (bancos centrais de vários países, seguradoras, fundos de investimentos, fundos de hedge etc. ), sobretudo norte-americanas, européias e asiáticas ─ abalando a confiança de consumidores e investidores e ameaçando jogar as economias dos EUA e do resto do mundo na recessão. Tudo isso facilitado e acelerado pela globalização comercial e financeira. Dificuldades financeiras das pessoas, desvalorização de ativos, quebras de empresas financeiras e de construção, desemprego, queda no consumo etc. já foram detectados nos EUA. A discussão é se a economia dos EUA já estão ou não em recessão e em que medida isto se propagará para as economias dos demais países. Poucos analistas deixaram de apostar que estes efeitos negativos persistirão nos próximos meses. Não é a primeira vez que as instituições norte-americanas de regulação e monitoramento dos mercados financeiros ─ públicas (como a SEC-Securities and Exchange Commisision, a OFHEO, o Sistema de Bancos de Reserva e a Administração Federal da Habitação-FHA13) e privadas (como as empresas de rating Moody’s, Standard&Poors e Ficht etc. ) ─ falharam em coibir a especulação desenfreada e toleraram a explosão de operações de crédito tecnicamente inviáveis. A quebradeira dos cerca de 700 bancos de poupança e empréstimos (as Savings & Loans) de 1988 até 1993, que custou cerca de US$ 160 bilhões aos contribuintes norte-americanos, e o mais recente “estouro” da ENRON em 2001, em conseqüência de fraudes de balanços na década de 90, com a cumplicidade da auditora Arthur Andersen, são exemplos de como os crimes financeiros desafiam o aparato regulatório-judicial da maior economia do mundo. Novas leis são editadas ─ como a famosa Lei Sarbanes-Oxley, de 2002, que visa impedir que os dirigentes das empresas pilhem seus patrimônios, através de empréstimos favorecidos e participações exageradas nos lucros, obriga os gestores a prestar informações ao mercado e a zelar pela boa governança dos negócios ─ e órgãos fiscalizadores são criados ou reforçados, mas apenas para serem superados mais à frente pelos fraudadores do crédito público. A nova lei, Federal Housing Finance Regularoty Reform Act of 2008, substitui as agências reguladoras existentes por novas14 e lhes atribui poderes para regular com mais rigor as operações no mercado de hipotecas sobretudo no que diz respeito ao mercado subprime.

3. As Dimensões da Crise do Subprime.

O detonador da crise, no verão de 2005, ocorreu quando o FED considerou que a economia estava super-aquecida e a inflação americana ameaçava decolar. Decidiu, então, elevar gradualmente a taxa de juros de curto prazo vigente desde 200115, da ordem de 1 a 2% a. a. , e o fez através de 17 aumentos sucessivos, até atingir 5,25% a. a. em agosto de 2007. Os tomadores de empréstimos subprime — 80% dos quais tinham taxas flutuantes em função da taxa do FED de curto prazo — viram suas prestações subirem em 30 a 50% em relação ao valor original, provocando enorme inadimplência. A taxa de inadimplência do mercado de hipotecas como um todo era de apenas 1,4%, bastante baixo. No segmento suprime ela era de 9%, em fins de 2003, e já saltara para 12,6% em fins de 2006. Imagina-se que em 2007 alcançou 15-20%, com a interrupção dos mecanismos de refinanciamento (Fannie Mae, Freddie Mac, bancos comerciais e os 12 bancos FHLB) com a fuga dos investidores deste tipo de ativo. Os estouros começaram. A HSBC Holdings, em fevereiro de 2007, declarou que tinha US$ 10,5 bilhões de créditos hipotecários em liquidação (foreclosures). Estima-se que tenha havido 1. 200. 000 de hipotecas executadas em 2006 e quebrado quase uma centena de entidades especializadas em crédito hipotecário no mesmo período. Em agosto de 2007, faliram ou entraram em dificuldades financeiras graves o Countrywide (1º. maior banco hipotecário dos EUA) First Magnus Financial (2º. maior), o American Home Mortgage (10º. colocado, quebrado), o National City Home Equity (quebrado), o Blackstone (idem) e o Netbank (pioneiro em operações via internet). A enorme gestora de fundos Bear Stearns declarou seus hedge funds insolventes; a poderosa corretora Merryl Linch, cuja crise provocada pela perda de US$ 4,5 bilhões e dívidas incobráveis de US$ 7,9 bilhões levou à demissão dos principais executivos, e o Citigroup, cujo presidente também renunciou por conta de prejuízos da carteira imobiliária (perdas de US$ 6 bilhões) viu seu lucro encolher 60%. O banco inglês Northern Rock foi nacionalizado e o Victoria Mortgages quebrou. A crise se estendeu ao sistema financeiro internacional, pois não apenas os bancos ingleses estavam fortemente investidos no mercado subprime. Também o suíço UBS, os espanhóis BBVA, Banco Santander, Banco Sabadell e Banco Popular, o francês BNP Paribas, o alemão IKB e até os grandes bancos chineses ICBC-Banco Comercial da China e Banco da China, estes dois últimos com mais de € 8 bilhões investidos em mortgages suprime. Somente um fundo de pensão inglês perdeu nada menos do £27 bilhões. Até a entidade hipotecária australiana Rams Home Loans  sofreu perdas. Estima-se16 que as 15 maiores entidades bancárias européias perderam mais de € 100 bilhões com a crise, e que seu valor de bolsa reduziu-se da ordem de 10%. Há notícias de que o BCE-Banco Central Europeu disponibilizou € 220 bilhões em empréstimos de liquidez para os bancos europeus. Em 2008, a quebradeira continuou com o Bear Stern sendo absorvido em março pelo J P Morgan, sob o patrocínio do Sistema de Reserva, a um custo ainda desconhecido para o contribuinte. Em julho, quebrou o Indycorp Bancorp, um dos maiores da California, vítima de uma corrida bancária em que os correntistas sacaram US$ 1,3 bilhão de seus depósitos em três ou quatro dias, porque o banco não podia honrar mortgage securities baseadas em hipotecas do tipo Alt A, uma das formas mais aventureiras de concessão de crédito. O FED, reconhecendo que havia puxado demasiadamente a taxa de juros, começou a reduzi-la em setembro de 2007, já tendo atingido o nível de 2% a. a. ─ e injetou recursos abundantes de socorro de liquidez para os bancos norte-americanos. O Banco (central) do Japão e os correspondentes do Canadá, Austrália e Rússia acompanharam o movimento e liberaram recursos significativos para melhorar a liquidez dos respectivos sistemas bancários. As estimativas sobre o montante das perdas financeiras em escala mundial devem ultrapassar US$ 1 trilhão até o final da crise, parte das quais será transferida para os contribuintes dos respectivos países. Com efeito, as instituições financeiras têm o dom genial de convencer os governos nacionais a socializar suas perdas ─ cobrindo-as, pelo menos em parte, com recursos fiscais ─ sob o argumento de que a quebradeira dos bancos tem de ser evitada a qualquer custo para não enfraquecer as economias nacionais. Não é só no Brasil que se faz programas do tipo PROER (1995), que já caiu no esquecimento. O valor de mercado das empresas estadunidenses de construção com ações em Bolsa caiu 40%. O valor dos imóveis, de acordo com o ìndice Case-Schiller composto para 10 cidades17, caiu em média 30% em relação ao pico de 2006. A redução dramática no número de novas construções residenciais significa contribuição setorial para a recessão da economia norte-americana estimada em pelo menos -1% do PIB. Houve queda no nível de atividades do setor Serviços nos primeiros meses de 2008, mas isso não é suficiente para caracterizar a recessão, como apregoam que vai ocorrer, há pelo menos três anos, os arautos do retrocesso, sem sucesso. De acordo com técnicos do FED, as estimativas feitas em julho para a taxa de crescimento da economia americana para 2008 estão na faixa de 1,0 a 1,6% a. a. , superior à faixa prevista nos primeiros meses do ano, entre 0,3 e 1,2% a. a. Isto apesar da elevação de quase 40% nos preços internacionais do barril do petróleo nos últimos seis meses e das pressões inflacionárias que fazem prever novas elevações da taxa de juros dos fed funds. Outra questão é saber como se dará  a propagação dos efeitos da crise financeira para os demais setores da economia estadunidense, através da redução da confiança dos consumidores — menos gastos de consumo —, e das empresas — menos investimentos. Finalmente, resta saber como se dará a propagação desta crise dos EUA para as economias de outros países economicamente relevantes, através do sistema financeiro globalizado. Sabe-se, por exemplo, que além dos bancos, muitas construtoras espanholas estavam atuando intensamente nos EUA. Terão capacidade de absorver as perdas de suas subsidiárias norte-americanas, ou arrastarão as matrizes para a falência? Como reagirá a economia chinesa à queda na atividade econômica de seu principal cliente?

São questões que não comportam respostas absolutamente seguras. Mas os indicadores do comércio internacional não chegam a ser alarmantes. 4. Intervenção para Valer

O Congresso estadunidense, em sintonia com o Executivo e especialmente com os órgãos reguladores do sistema financeiro, decidiu tomar medidas regulatórias profundas, bem como autorizar gastos estimados em US$ 400 bilhões, até 2011, para sanear a crise. Através da lei denominada Federal Housing Finance Regulatory Act of 2008, reestruturou o aparelho de regulação de 14 Empresas Patrocinadas pelo Governo (Fannie Mae, Freddie Mac e 12 Federal Home Loan Banks18), concentrando poderes na SEC-Securities and Exchange Comission e dnnovo Federal Housing Finance Oversight  Board que passarão a: estabelecer limites de capital mínimo e padrões de gestão prudencial — incluindo controles internos, auditorias, critérios de gestão de risco e de carteiras de aplicações; estabelecer penas pecuniárias, destituir ou retirar autoridade de empregados e diretores; restringir o crescimento dos ativos e a distribuição de lucros de empresas subcapitalizadas; colocar empresas sob intervenção; rever e aprovar previamente novos produtos financeiros. Além disso, para reforçar a missão institucional da Fannie Mae e da Freddie Mac de facilitar o acesso das famílias á casa própria, foram aumentados em 150% os limites atuais de empréstimos nas áreas de alto  custo, passando o valor limite a ser de US$ 650,000. 00 por operação. Ratificará assim os efeitos da bolha especulativa dos preços dos imóveis que inflou no passado recente. Também serão reforçadas as metas operacionais estabelecidas para estas empresas em termos do número de famílias a serem atendidas e do valor das operações de caráter social a serem efetuadas tendo em vista viabilizar a propriedade e/ou aluguel de residências para a população de baixa e muito baixa renda. Regiões mal servidas de financiamento, tais como áreas rurais, construção de casas pré-fabricadas e recuperação de áreas prejudicadas também serão beneficiadas. As empresas terão de elaborar relatórios a respeito do cumprimento daquelas metas, para efeito de controle dos objetivos da política habitacional. Os bancos federais de empréstimos habitacionais (FHLB) também terão redefinidas as respectivas metas de financiamento de habitações populares e terão de se associar a Instituições Financeiras de Desenvolvimento Comunitário credenciadas pelo Tesouro norte-americano. A lei criou também um programa para ajudar proprietários em dificuldades para quitar seus financiamentos hipotecários subprime e ameaçados de perder suas casas. O programa foi sugestivamente denominado HOPE, e será conduzido na FHA-Federal Housing Administration19, vinculada ao Departamento da Habitação e Desenvolvimento Urbano (HUD). São novos empréstimos oferecidos a mutuários inadimplentes por agentes financeiros aprovados pela FHA, que serão usados por estes  proprietários ameaçados para pagar hipotecas velhas subprime, desde que os credores destas aceitem conceder um desconto significativo do valor. Estes empréstimos de refinanciamento serão amparados em hipotecas especiais garantidas pelo governo ─ sem risco, portanto, para os novos credores ─ e com taxa de juros fixa. Em compensação, o proprietário terá de compartilhar a eventual valorização futura do seu imóvel. O agente financeiro original vai sofrer perda significativa em função do desconto dado para receber antecipadamente seu crédito, garantido pela hipoteca subprime anterior. Tal perda, porém, será inferior a que ocorreria se a hipoteca velha fosse executada e o imóvel “queimado” na verdadeira liquidação de foreclosures em curso. Os proprietários que forem refinanciados vão pagar seguro de crédito à FHA e vão dividir em partes iguais a valorização do imóvel (não  está claro como isso se dará). O programa é voluntário para os bancos emprestadores, prestadores de serviços e investidores. O programa HOPE deverá restabelecer a confiança dos operadores em relação à liquidação dos créditos subprime concedidos e deverá fazer fluir de novo os financiamentos. O programa será supervisionado pelo Board recém criado e acima referido. Há critérios definidos para habilitar os proprietários que podem ser beneficiados pelo HOPE e, agora, os bancos terão de comprovar a renda dos potenciais beneficiários com as declarações de renda prestadas ao IRS-Internal Reveneu Service20. O refinanciamento não poderá exceder a 90% do valor da casa e o empréstimo será por 30 anos, com taxa de juros fixa. Há uma série de proteções para que não haja desvios na seleção dos beneficiários e para que os agentes não distorçam os objetivos do Programa. O início das operações está programado para 1º. de outubro de 2008 e seu término é em 30 de setembro de 2011. 5. Conclusão

Tendo em vista o nível de informação disponível, quase em tempo real, sobre o desempenho da economia norte-americana e o arsenal de instrumentos de intervenção estatal que o governo possui é improvável que ocorra uma recessão profunda e prolongada naquele país, como apregoam os comentaristas que fazem as vezes de aves de mau agouro. Uma aterrisagem do PIB norte-americano em 2008, ainda que macia, não seria estrategicamente adequada para os Republicanos em ano eleitoral, onde o favoritismo parece pender para os democratas, mas de nenhuma maneira o processo está decidido antecipadamente. Pelo que se conhece do governo de George Bush, ele não gostaria de entrar para a história deixando a impressão de fracasso ao seu final, mas sim como o presidente do último “milagre” econômico americano, com um crescimento espetacular durante seus 8 tumultuados anos de mandato. Para isso já concedeu, em fevereiro passado, um alívio fiscal de US$ 168 bilhões, para estimular o consumo dos contribuintes. Outro pacote de mais US$ 50 bilhões de alívio fiscal está em discussão. A Lei de Reforma Habitacional de 2008 foi a resposta tópica que o Congresso e o governo deram para o problema específico do mercado de hipotecas e da crise imobiliária. A lei autorizou a Administração a garantir até US$ 300 bilhões de hipotecas no programa HOPE, e disponibilizou um volume total de US$ 400 bilhões em 3 anos. De outra parte, os governos de outros países de economias relevantes também estão atuando no sentido de minimizar os reflexos da crise dos EUA sobre as respectivas instituições financeiras, que se envolveram na jogatina das mortgages securities norte-americanos. Há considerável espaço de manobra de política econômica nos países do Leste Asiático (sobretudo Japão, China e Índia) e da Europa para impedir uma queda acentuada no nível de atividade econômica. Instituições multilaterais, como o FMI e o BIRD, no passado acostumadas a socorrer países em desenvolvimento — e no momento repensando seus respectivos papéis institucionais a partir da crítica generalizada à sua atuação — também podem ser mobilizadas para resgatar economias nacionais em dificuldades. Porém, o importante é registrar que a especulação financeira desenfreada ─ propiciada pela falta de regulamentação/fiscalização adequadas que coibissem práticas lesivas aos investidores ─ ameaça interromper um ciclo excepcionalmente favorável de crescimento mundial. Nova regulação se impõe, como cobrou George Soros. E com um atraso de cerca de 100 dias em relação a esta cobrança, o governo Bush reagiu e vai mudar as regras do jogo. Milhões de pessoas por todo o mundo estão emergindo de situações miseráveis e de extrema pobreza para serem incorporadas ao mercado ao longo deste ciclo de crescimento mundial. Milhões de postos de trabalho foram criados nos últimos cinco anos. Tudo isso poderá ser revertido se as perdas ocasionadas pela crise não forem imputadas a seus verdadeiros responsáveis e recursos públicos previstos para serem gastos em investimentos ou em programas sociais forem desviados para tapar buracos de instituições financeiras e proteger investidores que se arriscaram demais. Evitar o retrocesso poderá custar bilhões de dólares aos contribuintes de vários países. Não se trata de uma lição nova. Mas o fato é que as experiências negativas do passado não foram aprendidas.

ANEXO I

O que é hipoteca, do ponto de vista legal e financeiro? Como está estruturado o mercado de crédito hipotecário estadunidense? Que são Fannie Mae e Freddie Mac?

A hipoteca é a forma de direito real que uma pessoa (em geral, um credor) adquire sobre certos bens (imóveis e seus acessórios, estradas de ferro, navios, aeronaves e jazidas de recursos minerais), dados em garantia do cumprimento/pagamento de uma obrigação (em geral, uma dívida), quando o devedor não cumpre com seu compromisso. No Brasil, a hipoteca não é uma forma de garantia tão popular quanto nos EUA e em outros países, como a Espanha, sendo aqui seu emprego mais freqüente em operações imobiliárias realizadas com financiamento e em certas operações ativas dos bancos (empréstimos e financiamentos), quando o tomador do crédito dispõe de bens dos tipos acima mencionados, livres de ônus reais, propícios para hipotecar. A hipoteca é vista pelos credores em geral como a garantia mais sólida de uma transação para pagamento a prazo. Nos EUA as hipotecas – em Inglês, mortgage – são muito usadas não apenas na compra e venda de imóveis a prazo, mas também para captar recursos no mercado financeiro, alavancando-os sobre o valor de um ativo como os mencionados acima. Freqüentemente as famílias estadunidenses se endividam, para os mais variados tipos de gastos (adquirir um imóvel, viagens, pagar a universidade dos filhos, comprar um carro novo etc. ) oferecendo ao credor, como garantia, a hipoteca sobre sua residência. Os prazos dos financiamentos – e por conseguinte das hipotecas – são longos, podendo chegar a 30 ou 40 anos. As hipotecas são negociadas, passando de um devedor para outro. Por exemplo, quando o proprietário de uma casa hipotecada a vende para outra pessoa que se interessa em manter o financiamento para pagá-la. A hipoteca detida por um credor também pode ser repassada para outro investidor que se interesse pela série de pagamentos futuros representados e garantidos pela hipoteca (as prestações do financiamento da casa, por exemplo), desde que o valor presente desta série seja para o comprador superior ao valor cobrado pela hipoteca. Assim, a carteira de hipotecas de uma instituição financeira pode ser vendida, em parte ou totalmente, para outra. As hipotecas, portanto, podem mudar de mãos, se isso for financeiramente atraente. A hipoteca sobre um bem garante ao credor a obrigação do pagamento pelo devedor de uma ou mais prestações futuras, ou seja, ela é em essência a garantia de que um conjunto de recebimentos ocorrerá para saldar o crédito hipotecário. Por isso a hipoteca representa também um “recebível”. Apesar de garantidos, tais recebíveis podem não ser honrados, ou seja, há sempre um risco de a hipoteca ter de ser executada (foreclosure) pelo fato do devedor não cumprir o previsto, ocasião em que o bem hipotecado será transferido, de direito, para o credor. O crédito hipotecário — ou melhor, o recebível que ele representa — pode servir de lastro para a emissão de um título ou uma letra (nome que caiu em desuso) de crédito que o represente, cujo risco está associado ao risco de descumprimento da obrigação pelo devedor, isto é, da série de pagamentos contratados não acontecer pontualmente como previsto. A língua inglesa usa o nome security para este tipo de título de crédito, também aplicado a outros papéis que representam séries de pagamentos (daí vem a já aportuguesada expressão securitização, ou seja, a emissão de papéis lastreados numa série de recebíveis). O título representativo de um crédito hipotecário é usualmente chamado de mortgage security, ou apenas mortgage (do francês mort gage, penhor ou garantia morta), ou seja, o mesmo nome dado em Inglês à garantia real (à hipoteca propriamente dita) sobre um bem. As mortgages securities são emitidas por bancos ou empresas de crédito imobiliário detentoras de hipotecas, por exemplo, sobre imóveis vendidos a prazo com financiamento seu. Podem ser adquiridos no mercado financeiro por investidores interessados em títulos de renda fixa, em função do rendimento determinado pela taxa de juros oferecida pela security e do renome da empresa emissora (rating do emissor). Os EUA possuem um mercado imenso de mortgages, da ordem de US$ 11 trilhões21, com muitas empresas oferecendo crédito a longo prazo (em média 30 anos) para a aquisição da casa própria, ou para financiar outras despesas, desde que garantido por hipoteca sobre um imóvel. Durante os anos da Grande Depressão, com a quase paralisia da construção imobiliária, sobretudo por falta de financiamento, o governo de Franklin D. Roosevelt decidiu criar, em 1938, uma empresa estatal para atuar no mercado secundário de hipotecas. Ou seja, uma espécie de banco oficial de segunda linha que comprava as mortgages securities emitidas por instituições de crédito hipotecário, lastreadas nas mortgages que tinham em carteira, fruto de financiamentos concedidos a compradores de imóveis. Com os recursos captados através da compra de seus papéis o banco/financeira de primeira linha podia conceder novos empréstimos imobilários a novos compradores de residências, garantidos por novas hipotecas e, lastreados nelas, podia emitir novas mortgage securities a colocar no mercado ou, mais uma vez, vendê-los ao banco de segunda linha. Daí surgiu a Fannie Mae, cujo nome oficial é Federal National Morgage Association, como ente estatal. Em 1968, o Congresso estadunidense privatizou a Fannie Mae, concedendo-lhe carta patente para prosseguir operando sob controle de seus acionistas, mas mantendo-a implicitamente sob a proteção do Estado, para garantir suas operações em caso de dificuldades de liquidez e solvência. Em 1970, o Congresso criou outra empresa privada com a mesma finalidade da Fannie Mae, para concorrer com ela, a chamada Freddie Mac-Federal Home Loan Mortgage Corporation. Esta também goza da proteção implícita do governo federal. As duas constituem o que se chama de GSE-Government Sponsored Enterprises, figura inexistente na realidade brasileira, de empresas privadas com seus títulos “garantidos” de alguma forma pelo Tesouro. São tão grandes suas operações ativas que, em conjunto, possuem ou garantem hipotecas no valor de US$ 5 trilhões, correspondentes a mais de 50 milhões de operações, envolvendo milhões de pessoas com lares financiados no passado por uma das duas empresas. O governo criou também uma agência reguladora para supervisionar as operações das duas já gigantescas companhias: o OFHEO- Office of Federal Housing Enterprise Oversight, instituído pelo Congresso em 1972. Este órgão, OFHEO, não vinha cumprindo bem suas funções de órgão regulador e supervisor desde o início desta década, pois as duas empresas já foram protagonistas de um escândalo financeiro-contábil em 2004. Tardiamente, o OFHEO interveio e exigiu o aumento de capital e redução da alavancagem com que operavam. Mas, naquela ocasião, o governo teve de conceder empréstimos de liquidez às duas empresas a custos favorecidos para que sobrevivessem. Agora mais uma vez, a supervisão falhou permitindo que Fannie Mae e Freddy Mac alavancassem demasiadamente suas operações — há estimativas de a relação débito/patrimônio atingiu marca superior a 65 vezes. Como se verá adiante, mediante decisão agora aprovada pelo Congresso o OFHEO vai ser extinto no prazo de um ano a partir da promulgação da citada lei. Além da Fannie Mae e do Freddie Mac, foram criados em 1992, os Federal Home Loan Banks (bancos federais de empréstimos para habitação), cuja estrutura de propriedade é cooperativa, tem por missão o financiamento de habitações populares e o desenvolvimento urbano de comunidades carentes. Era regulada e supervisionada por um Escritório (Office of Finance of Federal Home Loans Banks System), que também está sendo extinto por decisão do Congresso norte-americano, transferindo-se suas funções para o mesmo órgão regulador que vai substituir o OFHEO. A nova lei aprovada no final de julho, conhecida como Federal Housing Finance Regulatory Reform Act of 2008, criou uma nova agência reguladora e supervisora, denominada FHFOB-Federal Housing Finance Oversight Board, cujos membros são os secretários (ministros) do Tesouro, da Habitação e Desenvolvimento Urbano, o presidente da Junta do Sistema de Reserva Federal, assim como do presidente da FDIC-Federal Deposit Insurance Corporation (companhia federal de seguro de depósitos). A FHFOB, com as principais autoridades financeiras do país, substituirá as duas agências de regulação até aqui existentes e que serão extintas, conforme acima mencionado. Finalmente, deve-se observar que a partir da explosão do mercado de hipotecas gerado pela acentuada queda da taxa de juros provocada pelo Federal Reserve, no final de 2001, vários bancos de grande porte entraram nesse mercado de hipotecas, particularmente para financiar instituições que se especializaram no chamado mercado subprime. Um número expressivo destes bancos já faliu, como o Bear Stern. Outros estão reconhecidamente em dificuldades.

BIBLIOGRAFIA

  1. North, Douglass Cecil. Institutions, institutional change and economic performace. Cambridge: Cambridge University Press, c1990. viii, 152 p. (The political economy of institutions and decisions).
  2. Salomão, Luiz A. – Sistema Financeiro Internacional: Novas Questões, Novos Atores, Novas Agendas. Cadernos de Estudos Estratégicos-n. 07/2007-Escola Superior de Guerra/Centro de Estudos Estratégicos. Rio de Janeiro
  3. Código Civil

WEBLIOGRAFIA

  1. Projeto de lei da Reforma Habitacional 2008
  2. Fannie Mae:
  3. Freddie Mac:
  4. Financial Times:

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1 comentário
  • Wolfe28MAURA
    10 de agosto de 2010 às 9:06

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