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EPPGG – Escolas de Políticas Públicas e Gestão Governamental

Cenários não tão deslumbrantes no país dos vulcões

Luiz Alfredo Salomão – Diretor da Escola de Políticas Públicas IUPERJ/UCAM

INTRODUÇÃO

O Equador tem 33 vulcões1, alguns dos quais em erupção, está sujeito a tsunamis e terremotos provocados pela constante atividade das placas tectônicas Nazca, Cocos e do Pacífico e oferece algumas das mais encantadores paisagens das Américas, tanto nas regiões amazônica, como na serra e na costa, onde se destaca Galápagos. Desde o final da guerra com o Peru, em 1995, o Equador vem sofrendo também conturbações políticas perturbadoras, que demonstram fortes desequilíbrios em suas instituições, até aqui incapazes de bem equacionar os grandes contrastes sócio-econômico-culturais existentes na sociedade equatoriana. Os cenários que se pode desenhar para prevêr possíveis trajetórias políticas para o país não são deslumbrantes como os de sua acidentada  geografia.

Após uma campanha eleitoral emocionante, o governo recém-eleito de Rafael Correa vem enfrentando, e vai enfrentar, trepidações políticas promovidas pela oposição radicalizada contra sua principal proposta: convocar uma Assembléia Nacional Constituinte (ANC) para transformar o país.

Este artigo pretende analisar a situação equatoriana, comparando  instituições políticas sul-americanas, para responder às seguintes questões:

● por que o candidato Correa principalizou o tema da ANC em sua campanha de 2006?

● por que a grande resistência dos partidos conservadores à realização de uma ANC, tão em moda na América do Sul nos últimos 20 anos?

● quais os cenários mais prováveis para o desdobramento do processo político neste  pequeno país, tão dividido e considerado pelos próprios equatorianos como imprevisível?

UM POUCO DA HISTÓRIA RECENTE

Desde a crise política de 1995 — provocada pelo questionamento do Congresso quanto ao uso de fundos secretos pelo governo Sixto Durán e que resultou no impedimento do vice-presidente da República, Alberto Dahik Gargzozzi — os membros do parlamento unicameral equatoriano perceberam a força política que tinham para impor sua vontade ao chefe do Poder  Executivo, sempre que conseguissem se organizar para a ação coletiva. Foi o primeiro golpe de estado que deram, de uma série que perpetrariam contra o Executivo e o Judiciário.

Os 100 deputados que compõem o parlamento equatoriano são poucos e têm, em tese, — assim como os 120 deputados do Peru, os 120 deputados e 38 senadores do Chile, ou os 168 deputados venezuelanos —, muito mais poder específico do que os parlamentares das demais democracias latino-americanas2.

A exemplo dos parlamentares venezuelanos e peruanos, as deliberações dos deputados equatorianos são insucetíveis de alteração por uma câmara revisora — como ocorre com os parlamentos bicamerais brasileiro, argentino ou chileno, só para citar alguns casos. Além disso, os parlamentares equatorianos têm, constitucionalmente3, amplas responsabilidades no preenchimento de cargos do Executivo e do Judiciário.

Ao contrário de outros países, os deputados do Equador não referendam indicações presidenciais de embaixadores, os quais são de livre nomeação do chefe do Executivo. Porém, elegem os diretores do Banco Central e superintendentes das agências reguladoras, além de escolherem os chefes dos órgãos de controle do Estado: a Procuraduria General, a Fiscalía (Ministério Público) e a lista tríplice a ser encaminhada ao presidente da República para que este escolha o chefe da Contraloría (Tribunal de Contas). A Colômbia é o país cujo preenchimento da chefia dos órgãos de controle do Estado era muito semelhante ao sistema equatoriano, até que foram introduzidas emendas constitucionais recentes.

Finalmente, o congresso equatoriano elege também o Defensor del Pueblo e os vogais (ministros, no Brasil) dos importantes Tribunal Supremo Eleitoral e  Tribunal Constitucional. Somente a Corte Suprema de Justiça — que tem funções equivalentes ao STJ, no Brasil — tem autonomia para escolher seus próprios membros. Tudo isso é feito através de uma ampla negociação entre os partidos, na qual prevalecem os interesses da aliança majoritária.

Há  anos, estes amplos poderes do Legislativo têm sido utilizados para barganhar junto ao Executivo medidas que contemplem os interesses de coalisões parlamentares de ocasião, formadas de maneira casuística e sem coerência política. Isto é facilitado pela inorganicidade dos partidos equatorianos, que perderam seu caráter nacional e abandonaram muitos de seus compromissos ideológicos históricos. É evidente que tais coalisões, quando contrariadas, podem comandar ações do Ministério Público (Fiscalía) ou da Corte de Contas (Contraloría) contra integrantes do Poder Executivo ou seu próprio chefe, transformando as instituições de controle do Estado em arma política para encurralar o presidente da República.

Após derrubarem o vice de Sixto Durán, os deputados equatorianos destituíram os presidentes Abdalla Bucharan, Jamil Mahuad e Lucio Gutierrez. Em 2005, uma maioria congressual de ocasião, cooptada pelo então presidente Lucio Gutierres, deliberou destituir os vogais do Tribunal Constitucional, cujos mandatos por sinal já tinham vencido e foram prorrogados tacitamente. Para perpetrar tais golpes, podem ocorrer coalisões exdrúxulas, aliando partidos de direita com os de extrema esquerda.

Note-se, como observa Adrian Bonilla, da FLACSO, que o parlamento derrubou presidentes oriundos das regiões da costa, da serra e da Amazônia, indistintamente; uns eram cultos, outros broncos; uns eram elegantes e outros mal-vestidos e mal-educados. Ou seja, o parlamento não tem preferências regionais, estéticas nem intelectuais. Pode depôr qualquer um que se atravesse contra seus interesses.

Rafael Correa, ainda candidato, compreendeu os riscos desta relação desequilibrada e sem harmonia entre os três Poderes, bem como a ameaça permanente de captura do Estado por um Congresso que mais representa aspirações de líderes carismáticos e grupos de seu entôrno do que interesses coletivos. Percebeu também que se não mudar as instituições, dificilmente escapará da dinâmica perversa que o levará a sofrer ou a dar o golpe  de estado. Pela via democrática, a forma de promover o reequilíbrio dos poderes institucionais é mudando a Constituição, pelo Congresso ou através de uma Assembléia Constituinte (ANC) com plenos poderes. O candidato Rafael Correa optou pela segunda via e depois de empossado presidente estabeleceu a ANC como sua primeira prioridade.

Coerentemente, a Aliança País — movimento político-eleitoral que Correa criou, no ano passado, para fazer sua campanha — não apresentou candidatos a deputado nas eleições passadas, negando-se a participar de um Poder Legislativo desprestigiado e menosprezado pela população. Tal atitude de certa forma caiu nas simpatias da população.

RESISTÊNCIA, CRISE ATUAL E POSSÍVEIS SAÍDAS

A debilidade institucional do Equador é responsável pela instabilidade política do país e por um comportamento social que se regula pelo poder e não pelas leis e regras, formais ou informais, coletivamente estabelecidas. Os resultados das urnas e das pesquisas de opinião pública, estampados na imprensa, nem sempre servem de parâmetros para guiar as decisões dos parlamentares. O mesmo se passa no Judiciário, onde alguns juízes utilizam com frequência em seus julgados a máxima: “a lei é uma mera referência, o que vale em última instância é a consciência do juiz.”

A eleição de Rafael Correa não mudou este panorama e logo após a posse, os partidos conservadores organizaram uma frente anti-constituinte, preparando a Oposição para o enfrentamento. Alertado pelo Tribunal Superior Eleitoral de que um plebiscito sobre a convocação da constituinte só seria legítimo se aprovado pelo Congresso, o presidente fez o jogo correto e enviou a mensagem correspondente. Inesperadamente, o partido Sociedad Patriótica, por orientação de seu líder Lucio Gutierrez, mudou de opinião e decidiu apoiar a convocação, gerando assim a maioria necessária para aprovar a convocação. No entanto, o texto aprovado contém uma alteração no que diz respeito à necessidade de assinaturas de apoiamento às listas de candidatos, as quais não seriam exigidas aos partidos, mas apenas às listas dos movimentos populares independentes. O Tribunal Eleitoral, cujos membros são escolhidos pelos próprios partidos políticos, restabeceu uma posição isonômica quanto ao apoiamento às listas dos partidos e dos movimentos, o que provocou a ira dos deputados. Apelaram, então, para o golpe: destituíram o presidente do Tribunal Eleitoral, Jose Acosta, e anunciaram o início de processo político contra os demais membros vogais, sob a alegação de que violaram a vontade do Congresso. O Tribunal revidou este golpe com outro e, também sem fundamento constitucional,  destituiu 57 deputados, subtraindo ao parlamento a possibilidade de alcançar quorum mínimo para reunir-se.

O presidente Correa ensaiou imiscuir-se na crise entre os dois outros poderes, mas foi unânime e duramente criticado pela imprensa. Recuou, para preservar o amplo apoio popular (cerca de 80%), bem como a solidariedade das Forças Armadas e da Polícia Nacional. Se fosse seguida a tradição de outros golpes contra a Constituição provavelmente haveria uma negociação entre as partes envolvidas, com a intervenção conciliadora da Igreja equatoriana e de altas personalidades equatorianas, de modo que os deputados destituídos pudessem ser reconduzidos e o presidente do TSE também. Mas isto não vai acontecer…. O próprio TSE empossará os suplentes que se comprometerem com posturas não golpistas em relação aos demais poderes e o funcionamento do Legislativo se restabelecerá, ainda que com precariedades, mas sem custo político para o Executivo. Ou seja, o golpe foi mal calculado, no sentido de que o Legislativo sai do processo ainda mais fraco e o Executivo mais forte.

CENÁRIOS PROVÁVEIS

Desde a eleição, o capital político do presidente da República só  aumentou e isto, por si só, garante que a convocação de uma ANC em fins de outubro ou começo de novembro será decidida no plebsicito de 15 de abril por ampla maioria.  A questão é saber como evoluirá o prestígio do presidente nestes próximos seis meses e como se comportará o eleitorado na escolha dos constituintes?

Há  três hipóteses  básicas:

● a primeira, é que o estilo conflitivo e midiático do presidente seja capaz de manter sua alta popularidade atual e que o movimento Aliança-País se estruture nacionalmente como partido político e, em articulação com movimentos populares independentes, e eleja uma maioria absoluta pró-Correa. Esta hipótese, apesar de possível, hoje tem baixa probabilidade de ocorrer em função da alta fragmentação da sociedade equatoriana e da representação política que produzem nas eleições. O desdoramento deste cenário imporvável conduziria à elaboração de uma carta magna de corte bolivariano, com exclusão da oposição, concentrando mais poderes no Executivo e dando tratamento nacionalista à propriedade dos recursos naturais, especialmente ao petróleo. A permissão para a reeleição do presidente da República seria certa nesta hipótese. A idéia de fortalecer e dar autonomia à Petroecuador, hoje um apêndice do Tesouro Nacional, e de agregar valor ao petróleo extraído do país — hoje exportado cru — certamente prevaleceria neste, como nos demais cenários. Situação bem diferente daquela da Bolívia, em 2005, em que certos segmentos da população viram com desconfiança o renascimento da YFB, em função de sua história anterior de captura por grupos de interesse e de muita corrupção.  Outra diferença, agora com relação à Venezuela, é que a Petroecuador está longe de parecer-se com a poderosa PDVSA e a receita cambial petroleira equatoriana não permitir o financiamento programas sociais massivos, como as missiones do presidente Chávez.

● a segunda,  é que — por envolver-se em demasiados conflitos e colecionar inimigos poderosos (como a Igreja, grupos indígenas, empresários insatisfeitos  e líderes populares, como os prefeitos Jaime Nebot, de Guaiaquil, e Paco Moncayo, de Quito) e por suas políticas públicas na área social não decolarem nos próximos seis meses — o prestígio popular do presidente Correa caia muito e haja uma coalisão anti-Correa na ANC. Ainda que esta hipótese seja pouco provável, seria de se esperar regras mais nacionalistas para a exploração dos recursos naturais, especialmente para garantir a renda do petróleo para o Estado. A emenda pela reeleição seria de aprovação duvidosa, mas não estaria descartada. A redistribuição do poder entre o Executivo e o Legislativo seria feita em menor escala, pois é do interesse das elites políticas tradicionais reter as armas políticas que hoje utilizam para pressionar e barganhar com o chefe do Executivo.

● a terceira e mais provável, é que o presidente conserve uma parte de sua popularidade, mas a Aliança-País e seus aliados alcancem apenas uma maioria simples, levando à necessidade de negociação com as correntes de direita e de centro. Neste caso, se não ocorrerem impasses como os da Constituinte boliviana, a reforma institucional dos poderes do Estado seria possivelmente mais racional e as regras para a exploração de recursos naturais seguiria a tendência de nacionalização sem, no entanto, espantar os investimentos estrangeiros na indústria de hidrocarbonetos e na mineração, esta última ainda pouco desenvolvida no Equador. Em matéria de mineração, servirão como paradigmas as regras aplicáveis às vizinhas indústrias mineiras peruanas e chilenas que muito têm contribuído para o acelerado desenvolvimento daqueles países.

Analistas equatorianos experimentados, como José Hernández, da revista Vanguardia, não acreditam que a ANC venha a produzir grandes transformações. Na melhor das hipóteses, pode levar a uma reforma política saudável, que extrapole a meta de simples aprovação da reeleição por 50% mais um dos votos, segundo seus críticos, o principal objetivo do presidente Correa ao convocar a ANC.

Qualquer que seja o curso dos acontecimentos, porém, é desejável que o Brasil aproveite a visita de Estado do presidente Correa, prevista para o início de abril, para aprofundar as relações com Equador, seja no campo político-diplomático, dos investimentos das empresas brasileiras — ainda pequenos, mas com boas perspectivas de crescimento — sobretudo se vier a ser concretizada a ligação viária Manaus-Manta. Tal integração física e o aumento dos limites de crédito para o Equador permitiriam intensificar as trocas comerciais com aquele país, de industrialização incipiente, mercado pequeno, risco-país elevado e com o qual não temos fronteira. Mas que, além de belas paisagens, oferece ótimas oportunidades num processo de integração em todos os campos.

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